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中國投資咨詢高明、張潔宇、賈佳:PPP物有所值評價工作分析報告的五大看點

來源于:道PPP 日期:2019-07-26 瀏覽:1088

2019年,是我國PPP事業發展中不尋常的一年,是PPP在穩定中求發展的一年,也是PPP回歸本源的一年。PPP事業在我國發展5年來,經歷了前期突飛猛進的高速發展,也經歷了“集中整頓管理庫項目”、“規范金融企業投融資行為”、“規范推進PPP項目實施”等多項改革事件。今年,監管部門發布《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金[2019]10號),進一步規范PPP發展成為PPP發展的主旋律。財政部PPP中心選擇此時發布了PPP項目物有所值評價工作分析報告(以下簡稱“《報告》”),進一步回歸了PPP提質增效的發展初心。規模擴張并不意味著質量和效益增長,打牢基礎、內涵發展是PPP發展的必需。《報告》的發布傳遞了五個方面的信息:

一、PPP模式體現了資源利用的物有所值

物有所值,是PPP的核心理念。物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營方式提供公共服務項目的評價方法,是PPP項目落地實施、中期評估、績效考核、政府付費的重要依據。

《報告》首次對管理庫項目物有所值情況進行了匯總披露,全國總投資8.5萬億元的PPP項目,PSC值合計8.9萬億元,PPP值合計7.3萬億元。在PPP模式下,全生命周期財政支出共可節省1.6萬億元,PPP模式較傳統采購模式可節省成本11.9%。

數據說明 PPP按照政策設計者提質增效的要求,通過改革創新,在公共服務供給領域中引入市場競爭機制,優化了財政資金使用效率。PPP模式推行以來,帶動了切實需要的項目投資建設,實施了更多的基礎設施建設,達到了“少花錢,多辦事”的目的,體現了對資源利用的“物有所值”。

二、政府承擔的項目風險得到有效轉移

風險的分配和轉移是物有所值的核心驅動因素之一。從政府的角度來看,PPP項目全部風險成本包括可轉移風險成本和政府自留風險成本。科學合理的風險分配,是政府與社會資本達成合作,降低項目總成本,最終實現物有所值的關鍵。

基于《報告》數據,全國PPP項目全部風險成本約為0.9萬億元,各行業可轉移風險均在50%以上,其中17個行業可轉移風險達到70%以上。政府與社會資本按照風險由最適合者管理的原則分擔風險。隨著社會資本方的進入,項目風險在政府和社會資本之間得到了更為有效的分配和管理。政府在獲得同等項目產出情況下,承擔了更小的風險,從而提高了政府支出的有效性。

三、重視運營是PPP規范的必由之路

政府要“少花錢、多辦事”,更要“辦好事”。用PPP替代傳統模式提供公共服務,在于讓專業的社會資本做專業的事,激勵社會資本充分發揮建設經驗和能力,提高運營效率和服務水平,從而降低成本實現物有所值。其中,項目運營的質量,關系到能否通過PPP模式更好的提高公共服務的質量和效率,能否更好的實現社會經濟效益目標。財辦金[2017]92號文明確禁止“僅涉及工程建設,無運營內容”的PPP項目入庫,財金[2019]10號文再次對“社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任”的PPP項目下達禁令。重視運營是PPP規范的必由之路。

《報告》數據指出,能源、養老和農業等運營成本占總成本比例較高的行業,物有所值指數相對較高,項目運營成本占總成本的比例與物有所值指數總體呈現同步上升趨勢。說明運營成本越高的項目采用PPP模式后,通過技術提升高效管理的運營手段實現物有所值的程度也越高。這也進一步用數據體現了PPP模式相較于“重建設、輕運營”的傳統模式的區別和優勢。規范的PPP必然要回歸提高公共服務供給質量和效率的本源,而PPP規范的重點之一也在于通過引入有技術優勢和專業運營能力的社會資本,更好的優化項目運營方式,從而提高項目的物有所值程度。

四、物評與績效聯動貫穿PPP全生命周期

《報告》提出“在簽訂PPP合同、運營中期評估、項目移交等節點開展物有所值實現程度評價。通過績效考核結果、政府付費等的信息數據聯動,多渠道驗證物有所值定量評價結果”。物有所值評價是PPP項目決策和績效考核的參考依據,亦是項目績效考核的重要組成部分。規范合理的物有所值評價是項目進行績效考核的基礎,而設計合理的績效考核機制是PPP項目實現物有所值的一個重要方式。

財金[2015]167號文規定,在PPP項目合作期內和期滿后,應將物有所值評價報告作為項目績效考核的重要組成部分,對照進行統計和分析。《報告》也指出做好物有所值事前估算和事中、事后驗證。因此,可以預見未來PPP物有所值評價中,將要求體現更為完整科學的績效考核標準,并在項目全生命周期多次進行動態的績效考核與物有所值評價結果的對比分析。通過產出物評價、績效考核、政府付費等聯動,實現公共服務全生命周期物有所值預測和核證。

五、數據的積累和使用是PPP管理的關鍵

《報告》的最后也指明了PPP信息管理的發展方向。PPP全生命周期管理繼項目信息公開、財承監測系統等創新舉措后,擬將進一步完善管理功能,全面建立事中、事后定量評價及項目數據監測機制。通過對PPP全生命周期中產生的海量數據的積累、對比和分析,梳理PPP項目演進過程,逐步進行全生命周期的管理把控,并為未來PPP項目規范開展提供參考。

物有所值評價為PPP參與方提供了一種可預測、可分析、可對比、可改進的分析框架。物有所值評價中,參照項目的選取、風險發生的概率、運營成本的估算、政府支出的測算、折現率的取值等都依賴大量項目分行業、分地區、分時點的動態數據積累。通過數據校驗,可以清晰的看出PPP項目績效考核和政府付費是否與物有所值評價相符,PPP項目是否真正做到物有所值,并為后續PPP項目的物有所值評價提供科學的數據參考依據。

同時,也建議項目物評及中期評估時,增加對項目建設時間、使用周期、政府行政成本等方面的比較分析。PPP項目執行過程中,積極收集和積累該項目所輻射的區域內稅收和經濟增長、就業人口、居民消費、相關產業增加額等宏觀經濟數據,豐富PPP項目物有所值論證的維度和層次,提高物評論證工作的全面性和科學性。

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